Quando os portugueses iniciaram sistematicamente a grande obra da colonização do Brasil, era muito natural que tratassem de aplicar aqui leis e instituições do Reino, adaptando-as às novas circunstâncias e às condições peculiares do meio ambiente.
Não se deve ver nisso nenhum enxerto, nenhum transplantio artificial. Pelo contrário, deram provas os colonizadores lusos de uma notável capacidade de assimilação social e política. Enquanto outros povos conquistadores empregavam o processo da eliminação das gentes submetidas, os portugueses desde logo se destacavam por um método bem diferente, o da assimilação racial. O mesmo se dava no concernente ao governo e à administração.
Tenha-se presente aliás um fato de suma relevância para bem compreender o sentido do Império luso na América. A colonização não foi uma obra destinada a satisfazer interesses meramente materiais. Não foi o resultado de empresas mercantis, à maneira dos estabelecimentos ingleses ao norte do continente. Tratava-se de “dilatar a Fé e o Império”. Igreja e Estado davam-se as mãos para levar avante um empreendimento comum. Ninguém contestará o fito mercantil dos portugueses de então. Em certas ocasiões, a política aplicada na colônia gira toda em torno das exigências do fisco. Há, porém, uma finalidade superior, que especialmente os primeiros reis têm a vista: fazer novas cristandades. Ninguém tão pouco poderá contestar, a não ser por paixão, o sentido nitidamente missionário da colonização.
Sendo assim, não admira que a organização da colônia se caracterizasse por uma integração jurídica no Reino. Não se elaborou nenhum estatuto que viesse criar, para o Brasil, qualquer situação de inferioridade jurídica. As mesmas leis vigoravam além e aquém-mar. As diferenças faziam sentir-se no campo do direito público, pois a sociedade luso-brasileira em formação não podia equiparar-se ao Reino, estruturado na base das classes ou ordens sociais, dos concelhos e dos agrupamentos corporativos. Daí, por exemplo, a ausência de representação nas Cortes. (1) Sob D. João VI seguiriam para Lisboa deputados brasileiros, quando aquelas tradicionais assembleias eram substituídas pela primeira Constituinte liberal. Já então estava plenamente assegurada a igualdade do Brasil com Portugal. Formávamos parte do Reino Unido. E precisamente pela atitude imprudente e provadora da Constituinte, esta união seria rompida.
Entre as instituições lusas aclimatadas ao meio ambiente brasileiro, não podia deixar de figurar o município. A Monarquia portuguesa tivera sempre um cunho popular. Nos primeiros tempos, as populações das cidades recebiam privilégios dos Reis como recompensa dos auxílios prestados na luta contra os mouros. Mais tarde, para essas mesmas populações concelhias tornava a apelar o Rei ao enfrentar a Nobreza e o Clero. As liberdades ou franquias municipais não custavam o preço do sangue, como noutros países, mas eram o fruto da aliança entre o Rei e as comunas. No Brasil não havia mouros a combater, nem contas a ajustar entre o soberano e as classes aristocráticas. O municipalismo surgia como consequência natural do particularismo geográfico dispersivo e em continuidade com a tradição dos concelhos portugueses. Os dispositivos a respeito, contidos nas Ordenações do Reino, vigoravam para reger as incipientes comunas brasileiras.
Ao fundar uma vila, fazendo levantar o pelourinho, nomeando os primeiros funcionários, convocando os homens bons do lugar, os capitães donatários procuravam atender a necessidades do momento. Guiava-os o empirismo das tradições que conheciam e das condições novas a que se iam acomodando. Não vinham com ideias preconcebidas. Não estavam aferrados a categorias jurídicas. Não se inspiravam em motivos ideológicos. Nem mesmo planos perfeitamente delineados traziam. Eram sobretudo homens práticos.
Divergem os historiadores no apreciar o desenvolvimento das instituições municipais plantadas pelos lusitanos em terras brasílicas. Observações restritas a uma determinada região ou a alguns municípios têm por vezes levado os estudiosos do assunto a concluir unilateralmente, afirmando, como João Francisco Lisboa, a onipotência das câmaras, ou negando o alcance do princípio da autonomia municipal na fase da colonização.
Compulsemos os documentos, e havemos de ver que aquelas instituições floresceram nos principais núcleos da vida colonial. Era o sistema normalmente posto em prática, no tempo das capitanias, do governo geral, do Vice-Reinado. Houve, porém, obstáculos à sua expansão e dificuldades que lhe impediram o desenvolvimento. A administração da zona aurífera, por exemplo, ou do distrito diamantino não se coadunava com o princípio da autonomia. As liberdades locais seriam também sacrificadas pela tendência centralizadora do século XVIII, quando a política pombalina aplicava na Metrópole os preceitos do despotismo esclarecido. Desviava-se à Realeza do sentido popular de outrora, e esta tendência não podia deixar de se refletir na administração dos domínios ultramarinos.
É certo, como Oliveira Viana mostrou em Populações Meridionais do Brasil, que os nossos municípios jamais chegaram a alcançar a pujança das comunas europeias. Formaram-se estas pelo agrupamento espontâneo dos vizinhos, já tinham uma organização social e mesmo política ao defrontarem o poder do rei ou do senhor feudal, ganharam consistência graças à densidade das populações. No Brasil tudo era diferente. As cidades eram fundadas pelos representantes do poder central, que lhes concediam os privilégios e muitas vezes traziam antecipadamente a carta de direitos. Assim procederam os capitães portugueses e os bandeirantes paulistas, povoadores de novas cidades e vilas. Os casos de formação espontânea, como Parati e Campos, são excepcionais. Por outro lado, as condições do nosso meio não favoreciam a solidariedade comunal, surgida em Portugal e na França entre os pequenos lavradores habitantes das cidades, ou na Inglaterra e nos Estados Unidos entre os pequenos proprietários urbanos. O que se tornaria logo entre nós um elemento decisivo na organização social e política era o latifúndio agrário, num regime de disseminação demográfica, dando origem ao clã rural constituído em torno do fazendeiro ou do senhor de engenho.
Isso não quer dizer que não existisse entre nós vida municipal. Outra é a conclusão a ser daí depreendida — e assim a podemos formular: o municipalismo brasileiro teve um cunho predominantemente aristocrático. Não se praticava o sufrágio universal: eleitores eram os “homens bons”, isto é, a elite local, constituída por fidalgos portugueses e seus descendentes oficiais das tropas, funcionários civis, proprietários rurais, comerciantes de posses. Em São Paulo de Piratininga, cujos sentimentos de autonomia foram sempre tão intensos, formava-se uma nobreza oriunda do merecimento pessoal, fundando-se a nobilitação nos grandes feitos guerreiros e não na riqueza. Particularidades curiosas oferece o primitivo burgo de Anchieta, em seu posterior desenvolvimento, para quem quiser traçar a história do municipalismo no Brasil. O episódio de Amador Bueno mostra até que ponto herdavam os nossos munícipes o sentimento de fidelidade ao Trono, tão característico das populações concelhias em Portugal. E toda a expansão bandeirante, que é senão obra de formação municipalista? Não se tratava de um movimento nacional, nem mesmo regional. As expedições eram organizadas pelos homens das cidades, reproduzindo-se o exemplo de São Paulo em outras, como Taubaté e Itu.
Como nota com previsão Geraldo Campos Moreira, a autonomia municipal compreende não só “o pleno exercício de eleger os governantes locais”, mas também “a ampla liberdade na organização dos seus serviços e nos seus atos de administração”. (2)
Concorriam estes dois fatores no regime municipal da colônia. Como nota Max Fleiuss, “às Câmaras de então competiam funções muito mais amplas que às atuais municipalidades”. E sintetizando: “Além das atribuições atinentes propriamente ao município, exerciam encargos privativos do ministério público, denunciando crimes e contravenções, fazendo policia rural e higiene pública; auxiliavam os alcaides no policiamento da terra; elegiam em grande parte os funcionários da administração geral, como os almotacés, com assistência do alcaide-mor, os quadro recebedores das sisas, os depositários judiciais, o de cofre de órgãos, o da décima, os avaliadores dos bens penhorados, o escrivão das armas, os quadrilheiros ou guarda-policiais do termo, etc. Nomeavam representantes seus, procuradores perante as Côrtes, influindo assim na alta política do Estado; e organizavam, de conformidade com os juízes e homens bons da terra, as posturas municipais”. (3)
Quanto aos vereadores, entre outras incumbências, cuidavam da administração geral do município; despachavam com os juízes sem apelação os feitos de injúrias verbais e pequenos furtos; tomavam contas aos procuradores e tesoureiros; exerciam jurisdição sobre caminhos, chafarizes, fontes, pontes ou calçadas; taxavam oficiais mecânicos, jornaleiros, mancebos e moças de soldada tudo o que se comprava e vendia, à exceção de pão, vinho e azeite; proviam posturas. Note-se que o cargo de vereador era obrigatório, só admitindo as mesmas escusas da tutela. A reeleição imediata era proibida, podendo dar-se três anos depois de terminado o mandato. E o que mais cumpre ressaltar é que seus bens ficavam hipotecados em garantia durante o tempo do exercício da vereança.
Compunha-se a Câmara de juízes ordinários, juiz de fora, quando houvesse três ou quatro vereadores, um procurador, dois almotacés e um escrivão. Algumas compreendiam ainda um síndico e um tesoureiro. O juiz de fora era nomeado pelo rei, e os juízes ordinários, eleitos anualmente pelo povo. Tinham estes, com os homens bons do lugar, o regimento da cidade, presidiam a vereança da Câmara e, para julgar os feitos de sua jurisdição e alçada, davam audiência duas vezes por semana, substituindo-os em caso de impedimento, o mais velho dos vereadores.
As Câmaras do Brasil viveram a princípio sob o regime das Ordenações Manuelinas, publicadas em 1521, as quais reproduziam, em matéria de organização municipal, os dispositivos anteriores, das Ordenações Afonsinas. Quando, reinando Filipe II, foi feita a reforma daquelas Ordenações, algumas importantes modificações se introduziram no tocante à organização das Câmaras e seu modo de eleição. Reduziram-se as funções judiciárias, acentuando-se o caráter administrativo dos corpos de vereança. Tal regime durou até a lei de 1º de outubro de 1828.
Esta lei foi o primeiro golpe desferido no municipalismo brasileiro. O segundo, e mais forte, seria dado pelo Ato Adicional. Ao retirar das Câmaras atribuições legislativas e subordinar muitas de suas resoluções ao Conselho Geral da Província, a Monarquia brasileira, sofrendo as influências do liberalismo da época, preparava as incompreensões de que resultaria fortalecido o ideal federativo. Parece tê-lo compreendido Ouro Preto, quando tardiamente elaborou o seu programa de reforma, baseado no fortalecimento do município. Era o último gabinete do Império. E a República Federativa viria dar no municipalismo um terceiro golpe… quase se poderia dizer o golpe de misericórdia. (4)
Sobre os efeitos do Ato Adicional na organização dos municípios, diz bem este expressivo depoimento: “O Ato Adicional atuou as nossas câmaras a um poste de ferro: para descativá-las é preciso um talho ousado que vá direito ao elo da cadeia… O Ato Adicional foi para as câmaras municipais do Brasil um legado funesto da revolução. Não é a primeira vez que o despotismo administrativo surge das entranhas de uma democracia, que se desvanece com o esplendor de suas conquistas. Imprimindo à tutela dos municípios uma forma jurídica, mais extensa e mais depressiva do que a do regime anterior, é fora de dúvida que o Ato Adicional não só empiorou a sorte das municipalidades, como foi uma contradição palpável com os mesmo princípios de liberdade administrativa que haviam incitado a reforma de 1834”. (5)
A ilusão descentralizadora dos adeptos da monarquia federativa nasceu mais forte com os que, seguindo a Rui Barbosa, queriam a Federação a qualquer preço. Veio a Federação, sacrificando-se o princípio monárquico. E qual foi a consequência, para o regime municipal, que é a pedra de toque da verdadeira descentralização política?
A Constituição de 1891 deu aos Estados mais do que às Províncias dera o Ato Adicional, e a concentração de poderes no governo estadual tornou meramente platônica a declaração do seu artigo 68, relativa à autonomia dos municípios.
Pondera acertadamente Victor Nunes Leal:
“A concentração do poder em nosso país, tanto na ordem nacional como na provincial ou estadual, processou-se através do enfraquecimento do município. Não existe a menor contradição nesse processo. É sabido que o poder central, na monarquia, não mantendo relações com o município senão para o tutelar, assentava sua força política no mando incontrastável exercido pelos presidentes de província, delegados de sua imediata confiança. Consequentemente, o próprio poder central se consolidou através de um sistema de concentração do poder provincial, isto é, pelo amesquinhamento dos municípios. Não seria, pois, de estranhar que as províncias e, mais tarde, os Estados, quando procuraram reunir forças para enfrentar o centro, continuassem a utilizar o mesmo processo. Aliás, a tutela do município tinha em seu favor o peso da tradição.
A história ulterior da República Federativa ilustra plenamente essa interpretação. No lugar do presidente de província todo-poderoso, viria instalar-se o todo-poderoso governador de Estado. Campos Sales não tardaria a inaugurar a chamada "política dos governadores”, que era mais o reconhecimento de um fato consumado que invenção de seu talento político. A concentração do poder continuava a processar-se na órbita estadual, exatamente como sucedia na esfera provincial durante o Império; mas, como a eleição do governador do Estado não dependia tão puramente da vontade do centro como outrora a nomeação do presidente de província, o chefe do governo federal só tinha duas alternativas: ou declarar guerra às situações estaduais, ou compor-se com elas num sistema de compromisso que, simultaneamente, consolidasse o governo federal e os governos estaduais.
Para que o processo se desdobrasse por essa forma, o bode expiatório teria que ser inevitavelmente o município, sacrificado na sua autonomia. Entre nós, tanto o executivo como o legislativo e o judiciário federais favoreceram a concentração do poder nos Estados à custa dos municípios.” (6)
Procurava-se com isso evitar que os municípios, num regime de franquias muito amplas, caíssem nas mãos das oligarquias locais. Mas assim como entre a União e os Estados se estabelecia a “política dos governadores”, no âmbito das relações estaduais-municipais se formava a “política dos coronéis”. E deste modo “os nossos juristas-idealistas, que pretendiam limitar o poder dos municípios para impedir as oligarquias locais, acabaram dando aos governadores os meios de que se serviram eles para montar, em seu proveito, essas mesmas oligarquias locais, fundando, assim, as oligarquias estaduais que davam lugar, por sua vez, a esta outra forma de entendimento — entre os Estados e a União — que se conhece em nossa história por “política dos governadores”.
Observa o mesmo autor que tal política dos “coronéis” foi muito mais eficiente para fortalecer o poder estadual do que a “política dos governadores” para reforçar o poder federal. Duas armas poderosas, nas mãos do Presidente da República, eram os auxílios para suprir a escassez das rendas estaduais e o reconhecimento de poderes que podia, através da “degola”, barrar a entrada do Congresso aos deputados e senadores eleitos pelos processos fraudulentos, bastante generalizador. Coisa parecida podiam fazer os governos estaduais com relação às situações municipais. Mas quando se tratasse de submeter os recalcitrantes, se falhassem os meios suasórios, mais fácil era o emprego da violência para os governos do Estado junto aos chefes municipais do que para o da União junto às situações estaduais. Este último tinha que recorrer à medida extrema e sempre perigosa da intervenção federal, capaz de provocar uma comoção política nacional. Para o governo do Estado, falhando os “meios normais” — nomeação, favores, empréstimos, obras públicas — o destacamento policial, sob o comando de um delegado eficiente, poderia com relativa facilidade convencer os “coronéis” recalcitrantes e de certo não faltaria, nessa hipótese, a colaboração calorosa de outra corrente política municipal. Semelhante processo de persuasão, frequentemente seguido de violências, não tem no âmbito estadual a mesma repercussão que a intervenção nos Estados pode eventualmente provocar no âmbito nacional, mesmo porque a importância do município em face do Estado não é proporcional à importância do Estado relativamente a União”. (7)
Tais os caminhos e descaminhos que têm sido percorridos pelo municipalismo brasileiro. Se, depois deste breve retrospecto do passado, considerássemos ainda as possibilidades do presente e as perspectivas do futuro, desde logo encontraríamos outros elementos do problema, a alterarem fundamentalmente os seus termos. Assim a formação das grandes cidades, às quais evidentemente não podem ser aplicadas as categorias do municipalismo tradicional ou as transformações da vida rural, quer quanto ao regime da propriedade, quer quanto aos costumes políticos.
Em face dessas novas condições sociais, cumpre elaborar uma nova teoria do município.
José Pedro Galvão de Sousa
Digesto Econômico nº 98, janeiro de 1953.
Notas e Referências
(1) Informa entretanto Cortines Laxe, no Regimento das Câmaras Municipais, Introdução, nº 3, que fizeram uso do direito de nomear procuradores às Côrtes a Câmara do Rio de Janeiro, em 1641, e a de São Luís do Maranhão, em 1685. Veja-se CARVALHO MOURÃO, Os municípios. Sua importância política no Brasil-colônia e no Brasil-Reino. Situação em que ficaram no Brasil-Império, etc., tese apresentada ao I Congresso de História Nacional, Revista do Instituto Histórico e Geográfico, Tomo especial, parte III, pág. 309.
(2) GERALDO CAMPOS MOREIRA, O Municipalismo, in Revista da Administração, Ano I, nº 1, março de 1947, pág. 69.
(3) MAX FLEIUSS, História Administrativa do Brasil, 2ª edição, Companhia Melhoramentos de São Paulo, pág. 35. Quanto à representação nas Côrtes, como foi dito antes, tem-se conhecimento de alguns casos, embora não chegasse a ser prática generalizada.
(4) É estranho que Carvalho Mourão, depois de analisar o amesquinhamento do município em consequência da lei de 1º de outubro de 1828 e do Ato Adicional, tenha concluído: “Estava reservado à República a glória de instaurar no Brasil a verdadeira autonomia municipal” (op. cit., pág. 318). Foi precisamente o contrário que se deu. A descentralização federativa implicou em centralização em favor dos Estados, com prejuízo dos municípios. Bem o compreendeu Victor Nunes Leal, em Coronelismo, Enxada e Voto: O Município e o Regime Representativo no Brasil, Rio de Janeiro, 1948.
(5) J. A. CARNEIRO MAIA, O Município — Estudo sobre a Administração Local, Rio, 1883, págs. XV e 229, apud VICTOR NUNES LEAL, op. cit., págs. 217-218.
(6) VICTOR NUNES LEAL, op. cit., págs. 67 a 70.
(7) VICTOR NUNES LEAL, loc. cit.
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